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隨著法治中國(guó)建設(shè)的全面推進(jìn)，法治觀念已深入人心，經(jīng)營(yíng)主體維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，國(guó)有企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)逐漸成為各方廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，加之電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的應(yīng)用及發(fā)展，使異議渠道暢通維權(quán)成本較低，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的異議已屢見(jiàn)不鮮。為更好地提升國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)工作質(zhì)量和管理水平，在做好異議處理及預(yù)防的同時(shí)，還需要對(duì)招標(biāo)異議進(jìn)行定性定責(zé)，使招標(biāo)投標(biāo)參與各方權(quán)責(zé)對(duì)等，不僅有助于強(qiáng)化從業(yè)人員責(zé)任意識(shí)，提升履職能力，也是貫徹招標(biāo)有關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國(guó)有企業(yè)制度的重要舉措。
一
有效異議的認(rèn)定
招標(biāo)投標(biāo)異議是指招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)結(jié)果等招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中不符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，向招標(biāo)單位或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)并要求相關(guān)主體改正的行為。在實(shí)際招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人向招標(biāo)單位各職能部門(mén)提出的質(zhì)疑、舉報(bào)或投訴的行為都屬于異議。
文中有效異議一詞在國(guó)家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范中沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行定義，是為了便于招標(biāo)管理工作而創(chuàng)造的新詞組，相對(duì)于異議結(jié)果無(wú)效而提出?，F(xiàn)實(shí)中招標(biāo)投標(biāo)各方對(duì)有效異議均有一定的理解，但因視角不同理解存在較大偏差。如關(guān)于評(píng)標(biāo)結(jié)果的有效異議，有的認(rèn)為只有改變了中標(biāo)候選人或中標(biāo)人的異議才能視為有效異議，即關(guān)鍵部分結(jié)果有效；有的認(rèn)為改變了評(píng)標(biāo)結(jié)果的異議都視為有效異議，即全部結(jié)果有效，不分關(guān)鍵與否；有的則認(rèn)為異議成立即為有效異議，即與異議本身有關(guān)，與評(píng)標(biāo)結(jié)果無(wú)關(guān)。
關(guān)于有效異議的定義，需先從有效一詞說(shuō)起，有效一詞最早出自《漢書(shū)•元帝紀(jì)》，意思是能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，有效果。那么首先要清楚在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中預(yù)期目的是指誰(shuí)的目的？這點(diǎn)毋庸置疑，當(dāng)然是異議提起人的預(yù)期目的。那么異議提起人的預(yù)期目的又是什么？異議提起人的預(yù)期目的是有層級(jí)的，初級(jí)目的是所提出的異議事項(xiàng)是成立的，最終目的是在初級(jí)目的成立（即異議事項(xiàng)成立）的基礎(chǔ)上影響到異議對(duì)象，甚至改變招標(biāo)結(jié)果。當(dāng)然缺乏事實(shí)依據(jù)的惡意異議除外，因?yàn)閻阂猱愖h的提起人預(yù)期目的可能是宣泄未中標(biāo)的不滿情緒或者其他不正當(dāng)?shù)哪康?，且不以異議成立為基礎(chǔ)。
當(dāng)然，異議成立也是有條件的，不簡(jiǎn)單以異議事項(xiàng)的真實(shí)性為唯一充分必要條件，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定，“潛在投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對(duì)資格預(yù)審文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間2日前提出；對(duì)招標(biāo)文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間10日前提出”。第四十四條規(guī)定，“投標(biāo)人對(duì)開(kāi)標(biāo)有異議的，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)提出”。第五十四條規(guī)定，“投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)候選人公示期間提出”。由此可見(jiàn)，異議提起有時(shí)效性，要在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)提出。另外異議提起內(nèi)容具有一定的范圍性，僅限于資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)結(jié)果，除此之外，無(wú)權(quán)就其他事項(xiàng)提出異議。
綜上所述，無(wú)論招標(biāo)單位（或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）是否及時(shí)整改，也無(wú)論異議處理的結(jié)果是否會(huì)影響異議對(duì)象，只要潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人或利害關(guān)系人提出的異議成立，就可以認(rèn)定為有效異議。
二
有效異議認(rèn)定和責(zé)任劃分的意義
（一）維護(hù)公平公正招投標(biāo)環(huán)境的需要
無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，異議制度是一項(xiàng)救濟(jì)權(quán)利，該項(xiàng)救濟(jì)制度使招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)置于所有潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的監(jiān)督之下，不但有利于規(guī)范招標(biāo)單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的行為，也有利于維護(hù)廣大潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。有效異議的認(rèn)定和責(zé)任劃分是對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中的異議救濟(jì)制度的延伸和創(chuàng)新，提高了招標(biāo)異議工作的重視程度和可實(shí)施性，使異議制度更好地執(zhí)行和發(fā)揮監(jiān)督作用，從而更好地維護(hù)公平、公正的招標(biāo)投標(biāo)環(huán)境。
（二）健全完善國(guó)有企業(yè)招標(biāo)制度體系的需要
國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)制度體系的健全完善，對(duì)于國(guó)有企業(yè)規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)行為，降低招標(biāo)采購(gòu)成本，提高招標(biāo)采購(gòu)質(zhì)量，提升國(guó)有資金使用效益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，避免利益輸送，強(qiáng)化廉潔從業(yè)等具有重要作用。有效異議的認(rèn)定和責(zé)任劃分則是以《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相關(guān)制度為基礎(chǔ)，結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步健全完善有關(guān)招標(biāo)異議的相關(guān)制度奠定了基礎(chǔ)。
（三）貫徹招標(biāo)相關(guān)法規(guī)和制度的需要
貫徹招標(biāo)相關(guān)法規(guī)和制度是保障招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)依法合規(guī)的前提，法規(guī)和制度不落實(shí)，打折扣或落實(shí)不到位，都存在較大的危害和風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響國(guó)有企業(yè)法治建設(shè)和聲譽(yù)。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)異議進(jìn)行認(rèn)定和定責(zé)，能夠加深對(duì)招標(biāo)從業(yè)人員對(duì)制度的認(rèn)識(shí)，提升制度執(zhí)行力和威懾力，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)制度剛性，能夠更好地讓制度真正落實(shí)。
（四）提高招標(biāo)工作質(zhì)效的需要
招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中有多方參與，明晰參與各方的權(quán)利和職責(zé)且各盡其職是招標(biāo)工作高效高質(zhì)開(kāi)展的有力保障，尤其是招標(biāo)單位、評(píng)標(biāo)委員會(huì)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間有工作界面交叉的環(huán)節(jié)，更需要明確各方工作職責(zé)，做到權(quán)責(zé)對(duì)等，應(yīng)根據(jù)各參與方工作范圍、崗位職責(zé)共同協(xié)作，防止因工作面交叉而發(fā)生扯皮現(xiàn)象。
（五）組織考核評(píng)價(jià)的需要
開(kāi)展考核評(píng)價(jià)可以幫助招標(biāo)從業(yè)人員更清晰地了解工作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，也是國(guó)有企業(yè)規(guī)范招標(biāo)實(shí)施、提升管理、改進(jìn)工作的手段。招標(biāo)異議管理作為招標(biāo)工作考核評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置異議考核指標(biāo)需要對(duì)異議發(fā)生和處理、參與各方權(quán)責(zé)等方面進(jìn)行充分了解，對(duì)有效異議認(rèn)定和責(zé)任劃分須有清晰的認(rèn)識(shí)，才能保障招標(biāo)采購(gòu)工作考核評(píng)價(jià)全面客觀。
三
招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)主要參與方職責(zé)
有異議的責(zé)任劃分前提是招標(biāo)工作職責(zé)清晰，參照國(guó)有企業(yè)有關(guān)制度（本文參照中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司），結(jié)合實(shí)際梳理了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)主要參與方的職責(zé)
負(fù)責(zé)做好招標(biāo)前期準(zhǔn)備工作，落實(shí)招標(biāo)條件。
負(fù)責(zé)組織開(kāi)展調(diào)研論證，提出采購(gòu)方式，編制招標(biāo)方案或可不招標(biāo)事項(xiàng)報(bào)告。
負(fù)責(zé)提出評(píng)標(biāo)委員會(huì)組建方案，明確招標(biāo)人代表和評(píng)標(biāo)專家數(shù)量、專業(yè)構(gòu)成。
負(fù)責(zé)確定招標(biāo)項(xiàng)目技術(shù)及商務(wù)要求，審定招標(biāo)文件。
按照評(píng)標(biāo)報(bào)告提出擬授標(biāo)建議。
（二）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)
貫徹執(zhí)行集團(tuán)公司招標(biāo)管理規(guī)章制度，制定招標(biāo)實(shí)施細(xì)則和工作流程。
協(xié)助招標(biāo)單位做好招標(biāo)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作。
按照批復(fù)的招標(biāo)方案，編制招標(biāo)文件，提交招標(biāo)單位審定。
組織招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)并協(xié)助定標(biāo)。
協(xié)助招標(biāo)單位組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，在專家?guī)熘谐槿≌袠?biāo)評(píng)審專家，開(kāi)展專家履職評(píng)價(jià)。
負(fù)責(zé)招標(biāo)項(xiàng)目異議處理。
（三）評(píng)標(biāo)委員會(huì)
承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)工作，提出評(píng)審意見(jiàn)，并對(duì)評(píng)審意見(jiàn)和評(píng)審行為負(fù)責(zé)。
參加有關(guān)招標(biāo)異議問(wèn)題的審議。
向有關(guān)部門(mén)反映招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)審中的問(wèn)題，提出意見(jiàn)建議。
（四）投標(biāo)人
對(duì)投標(biāo)文件的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
按評(píng)標(biāo)委員會(huì)的要求對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行澄清或說(shuō)明。
對(duì)違法違規(guī)和不公正行為異議（或投訴）時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證異議（或投訴）內(nèi)容及相應(yīng)證明材料的真實(shí)合法。
（五）招標(biāo)平臺(tái)運(yùn)維機(jī)構(gòu)
負(fù)責(zé)招標(biāo)平臺(tái)軟硬件的日常維護(hù)，保障平臺(tái)正常運(yùn)行。
負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)庫(kù)的日常運(yùn)維，保障信息安全。
提供平臺(tái)技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)支持服務(wù)，及時(shí)排除故障。
四
有效異議的責(zé)任劃分
有效異議對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施的影響分為可糾正和不可糾正事項(xiàng)。如招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）條款異議、評(píng)標(biāo)結(jié)果異議是可糾正的；程序異議是不可糾正的；對(duì)異議升級(jí)后的有效投訴發(fā)現(xiàn)的招標(biāo)項(xiàng)目瑕疵（或問(wèn)題）可能是不可糾正或拒不糾正的。因此，招標(biāo)項(xiàng)目參與方責(zé)任的追究也應(yīng)當(dāng)區(qū)分，主要責(zé)任的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)是對(duì)不可糾正性錯(cuò)誤。
現(xiàn)將招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中出現(xiàn)的異議案例進(jìn)行系統(tǒng)梳理，結(jié)合本文第三部分參與方工作范圍、崗位職責(zé)，提出以下責(zé)任劃分原則。
（一）因招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）內(nèi)容違法違規(guī)的，導(dǎo)致招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）有效異議
招標(biāo)方案由招標(biāo)單位提出的，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）與招標(biāo)方案一致，對(duì)于招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）中存在的明顯排斥或限制性條款，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)已向招標(biāo)單位提出相關(guān)意見(jiàn)或進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，招標(biāo)單位堅(jiān)持不予修正的，由招標(biāo)單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
招標(biāo)方案由招標(biāo)單位提出的，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）與招標(biāo)方案一致，對(duì)于招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）中存在的明顯排斥或限制性條款，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)未提出相關(guān)意見(jiàn)的，由招標(biāo)單位和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
招標(biāo)方案由招標(biāo)單位提出的，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）與招標(biāo)方案一致，投標(biāo)控制價(jià)不符合市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律，或技術(shù)要求復(fù)雜存在限制性條款，或技術(shù)要求為某一投標(biāo)人“量身定做”，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)對(duì)違法違規(guī)內(nèi)容確實(shí)無(wú)法辨識(shí)而未提出相關(guān)意見(jiàn)的，由招標(biāo)單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
招標(biāo)方案由招標(biāo)單位提出的，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）與招標(biāo)方案不一致，且變更內(nèi)容沒(méi)有經(jīng)過(guò)招標(biāo)方案的原審批部門(mén)（或單位）確認(rèn)（關(guān)于開(kāi)標(biāo)時(shí)間、開(kāi)標(biāo)方式等程序性內(nèi)容除外），招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）變更內(nèi)容存在違法違規(guī)內(nèi)容的，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
招標(biāo)單位沒(méi)有提出招標(biāo)方案，招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）經(jīng)招標(biāo)單位確認(rèn)，若招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）存在違法違規(guī)內(nèi)容的，應(yīng)由招標(biāo)單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（二）因開(kāi)標(biāo)活動(dòng)違法違規(guī)，導(dǎo)致開(kāi)標(biāo)活動(dòng)有效異議
線下開(kāi)標(biāo)的，因招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違法違規(guī)操作，致使開(kāi)標(biāo)活動(dòng)違法違規(guī)的，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
線上開(kāi)標(biāo)的，因招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行電子招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)操作要求，擅自違法違規(guī)操作，致使開(kāi)標(biāo)活動(dòng)違法違規(guī)的，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
因電子招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)故障導(dǎo)致開(kāi)標(biāo)活動(dòng)違法違規(guī)的，如因平臺(tái)故障導(dǎo)致開(kāi)標(biāo)失敗、開(kāi)標(biāo)結(jié)果公示錯(cuò)誤等，由招標(biāo)平臺(tái)運(yùn)維機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（三）因評(píng)標(biāo)活動(dòng)違法違規(guī)，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)活動(dòng)有效異議
因招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)單位關(guān)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)組建要求組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)或泄露評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)活動(dòng)被異議的，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
因評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員沒(méi)有嚴(yán)格按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的規(guī)定評(píng)審，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果有效異議，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
因招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有向評(píng)標(biāo)委員會(huì)提供相應(yīng)核查通道，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員無(wú)法核實(shí)投標(biāo)文件有關(guān)資料，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果有效異議的，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
因評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒(méi)有認(rèn)真履行評(píng)審職責(zé)，雖然招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)已提供了相應(yīng)核查通道，但評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員沒(méi)有查驗(yàn)核實(shí)投標(biāo)文件有關(guān)資料或?qū)藢?shí)結(jié)果不予認(rèn)定，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果有效異議的，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
因部分投標(biāo)人提供的信息無(wú)法在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等方式查詢，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員無(wú)法核實(shí)投標(biāo)文件有關(guān)資料，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果有效異議的，由相關(guān)投標(biāo)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
因?qū)υu(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的評(píng)標(biāo)結(jié)果匯總計(jì)算錯(cuò)誤，或評(píng)標(biāo)報(bào)告中缺少必要評(píng)審表單，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果有效異議的，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（四）其他導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有效異議的
因招標(biāo)公告發(fā)布、招標(biāo)文件發(fā)售、招標(biāo)文件澄清、評(píng)標(biāo)結(jié)果公示等程序性工作違法違規(guī)，導(dǎo)致有效異議的，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
因投標(biāo)前現(xiàn)場(chǎng)踏勘、召開(kāi)投標(biāo)預(yù)備會(huì)等活動(dòng)導(dǎo)致有效異議的，按照“誰(shuí)組織，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)實(shí)施，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則劃分責(zé)任。
五
結(jié)束語(yǔ)
有效異議的認(rèn)定和責(zé)任劃分并非以追責(zé)為目的，而是為了提升招標(biāo)管理和實(shí)施水平、增強(qiáng)招標(biāo)從業(yè)人員的工作責(zé)任意識(shí)，確保招標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國(guó)有企業(yè)制度的全面落實(shí)和正確實(shí)施，防止和減少工作失職（失誤）情況的發(fā)生。依照法律法規(guī)和制度要求，及時(shí)有效地處理異議、及時(shí)糾錯(cuò)應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)的。過(guò)度追究責(zé)任可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)崗位人員對(duì)于異議糾正的拒絕或阻礙。異議發(fā)生因素可能是多元的，如對(duì)招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）的異議，可能是因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱、專業(yè)水平限制、市場(chǎng)環(huán)境變化、傾向性設(shè)置等。對(duì)于評(píng)標(biāo)結(jié)果的異議可能是因?yàn)橥稑?biāo)人理解偏差、評(píng)審錯(cuò)誤、招標(biāo)單位和評(píng)審專家查詢手段限制、評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審尺度把握等。在對(duì)有效異議進(jìn)行認(rèn)定和責(zé)任劃分時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到追究責(zé)任后帶來(lái)的招標(biāo)從業(yè)人員在裁量范圍內(nèi)拒絕修正招標(biāo)文件或評(píng)標(biāo)結(jié)果。
